Endurtekin stef í umræðunni um nýja stjórnarskrá

Um höfundinn

Ragnheiður Kristjánsdóttir

Ragnheiður Kristjánsdóttir er dósent í sagnfræði og forstöðumaður Sagnfræðistofnunar við Háskóla Íslands. Sjá nánar

Hugmyndir um að Ísland þyrfti nýtt stjórnkerfi, séríslenska útgáfu af stjórnarskrá, í stað þeirrar dönsku sem við fengum 1874, komu fyrst fram upp úr fyrri heimsstyrjöld. Þær eru sem sagt eldri en lýðveldisstjórnarskráin og hafa reglulega skotið upp kollinum síðan. Og flestar tillögurnar sem fram hafa komið eiga það sammerkt að hafa miðað að því að uppræta hið svokallaða „flokksræði“ – það meinta einkenni íslenskrar stjórnmálamenningar að flokkar og þá sérstaklega fámenn foringjaklíka innan þeirra ráði næstum öllu.

Fyrstu tillögusmiðirnir komu frá hægri. Hugmyndir þeirra tengdust aukinni íhaldssemi eftir fyrri heimsstyrjöld, þar á meðal alþjóðlegum þjóðernishugmyndum sem var stefnt gegn þeirri sundrungu sem þótti einkenna samfélagið og stjórnmálin. Af þeim sem skrifuðu í þessum anda um endurskoðun íslensku stjórnskipunarinnar bar mest á Guðmundi Hannessyni (1866–1946) og nafna hans Guðmundi Finnbogasyni (1873–1944) sem báðir voru háskólamenntaðir fræðimenn og embættismenn.

Þeir vildu leysa vanda sem þeim fannst að stofninum til vera þrenns konar. Í fyrsta lagi tryggði stjórnskipunin ekki þá eindrægni og samvinnu einstaklinganna sem þyrfti til að viðhalda heilbrigðri þjóðarheild. Einstaklingar, sérstakar stéttir eða flokkar manna hugsuðu aðeins um sínar þarfir, vildu taka sem mest og gefa sem minnst. Þjóðin var sjúk, stríðandi fylkingar úti um allt.

Annar annmarki stjórnarfarsins var að þeirra mati sá að það girti fyrir skynsamlegar og upplýstar stjórnvaldsákvarðanir. Hér komu fram hugmyndir um tengsl erfða og mannkosta og þá sérstaklega andstaða við þá grunnforsendu frjálslyndra stjórnkerfishugmynda að allir menn (karlar og konur) væru jafnir. Jafnframt bentu þeir í þessu sambandi á að lagasetning, stefnumótun og framkvæmd laga væru flókið úrlausnarefni sem þyrfti að byggjast á traustri þekkingu. Stjórnmálin væru nokkurs konar sérfræðigrein, ekkert auðveldari viðfangs en læknisfræði eða lögfræði.

Guðmundur Finnbogason fullyrti að í landi „með þingbundinni stjórn og almennum kosningarétti“ væri útilokað að þeir kæmust á þing sem væru gæddir „beztri þekkingu á högum hennar, mestum vitsmunum, heilbrigðustu hugsjónum og hreinustum vilja til að starfa að heill og heiðri þjóðarinnar“. Vandann rakti hann til stjórnmálaflokkanna sem væru í eðli sínu stríðandi heildir sem auk þess girtu fyrir frjáls skoðanaskipti vegna áherslunnar á að allir flokksmenn héldu fram kennisetningum síns flokks (Stjórnarbót 1924, bls. 27–29 og 35).

Þriðja atriðið sem þeim fannst mæla með róttækri endurskoðun stjórnskipunarinnar var spillingin sem þeir töldu óhjákvæmilegan fylgifisk fulltrúalýðræðisins og þingræðisins. Þeir fullyrtu að kosningaúrslitin færu ekki eftir því hve vel frambjóðendur væru að sér í þjóðmálum. Hér réði mestu hversu góðum tökum þeir næðu á kjósendum sem og því hversu trúir þeir væru flokksforystu sinni. Niðurstaðan gæti hæglegast orðið sú að sá sem væri lagnari og lygnari sigraði þann sem væri samviskusamari, hreinskilnari og sanngjarnari.

Eins og ráða má af þeim dæmum sem hér hafa verið nefnd um hugmyndir þessara tveggja menntamanna þá voru lausnirnar sem þeir boðuðu íhaldssamar í þeim skilningi að þeir boðuðu afturhvarf til stjórnarfars sem einkenndist af meiri eindrægni og stöðugleika. Þeir höfðu efasemdir um gildi almenns kosningaréttar, aðylltust elítísma í anda Platóns og vildu aftengja, eftir því sem kostur væri, beint samband milli kjósenda annars vegar og stjórnmálamanna hins vegar. Þeir leituðu eftir kerfi sem tryggði að þeir sem væru skynsamastir og byggju yfir þeirri sérfræðiþekkingu sem nauðsynleg væri stjórnuðu landinu – stjórnkerfi þar sem „þjóðarhagsmunir“ en ekki sérhagsmunir ólíkra hópa væru í forgrunni. Þeir boðuðu sem sagt lausnir sem þá voru í tísku á meðal margra menntamanna í Evrópu.

Þessar lausnir frá millistríðsárunum eru að flestu leyti andstæðar þeim hugmyndum um stjórnkerfisumbætur sem kenndar hafa verið við búsáhaldabyltinguna. Þær síðarnefndu miða flestar að því að takmarka og skilyrða vald kjörinna fulltrúa og auka beint lýðræði. Þess vegna kann að virðast langsótt og út í hött að sjá samhengi milli þeirrar gagnrýni á stjórnkerfið sem nú ber hæst og þeirrar sem kom hægra megin frá á millistríðsárunum. Og vissulega er rétt að fara varlega.

En ég get ekki stillt mig um að benda á að þeir þrír meginþættir úr gagnrýni millistríðsáranna sem ég rakti hér að framan – að ríkjandi stjórnskipun tryggði ekki þá eindrægni sem nauðsynleg væri til að taka skynsamlegar ákvarðanir, að það kæmi í veg fyrir að hæfasta fólkið veldist til forystu og að það ýtti undir spillingu – hafa verið eins konar leiðarstef í umræðunni um breytt stjórnkerfi frá millistríðsárunum til okkar daga. Hér má nefna hugmyndir Þjóðveldisflokksins, Stjórnarskrárfélagsins og Lýðveldisflokksins á fimmta og sjötta áratugnum og jafnvel tillögur Bandalags jafnaðarmana frá 1983. Hluti þeirrar gagnrýni sem fram kom hjá þessum samtökum var sprottin af sama meiði og gagnrýni Guðmundanna.

En það er ekki nóg með það, því að í óvissuástandinu í aðdraganda hrunsins og upplausnarástandinu sem fylgdi í kjölfarið bar mikið á kunnuglegum stefjum úr málflutningi þeirra sem á tuttugustu öld höfðu kallað eftir nýrri stjórnarskrá. Orð eins og flokksræði, átakastjórnmál og spilling komu oft fyrir og jafnframt sú hugmynd að æskilegt væri að gera kröfu um sérfræðikunnáttu kjörinna fulltrúa. Þá má segja að eitt leiðarstefið í aðdraganda kosninganna 2009 hafi verið sú hugmynd að stjórnarfarsbreytingar (stjórnlagaþing) væru leið til að eyða sundrungu og sundurlyndi, leið til að „lægja öldur“, „sameina þjóðina“ og aftengja vald hinna „spilltu“ flokka.

Ég ætla ekki að halda því fram að það sé hægt að draga mikilvæga lærdóma af þessu samhengi í umræðunni um þörf á nýrri stjórnarskrá (m.a. vegna þess að myndin sem ég hef dregið upp hér er gróflega einfölduð). Þó held ég að hver sá sem vill skilja og bregðast við kröfum um nýtt stjórnkerfi hafi gott af að vita að sú efasemdarumræða sem hófst upp úr fyrra stríði og náði ákveðnu hámarki vorið 2009 einkenndist iðulega af óþoli gagnvart þeirri meintu meinsemd íslenskrar stjórnmálamenningar sem hefur verið nefnd flokksræði, sem og þeim hugmyndum að þingmenn og ráðherrar væru þrætugjarnir, spilltir og að þá skorti sérfræðiþekkingu. Slíkar hugmyndir hafa allt frá fyrra stríði verið áhrifamiklar í umræðunni um mikilvægi þess að fá nýja stjórnarskrá.

Til þeirra, meðal annars, má rekja þá óþolinmæði gagnvart stjórnmálaflokkunum sem nú virðist svo útbreidd. Þeir sem telja að stjórnmálaflokkar séu mikilvægar stofnanir, grunnstoð lýðræðislegrar umræðu og lýðræðislegra stjórnarhátta, hafa ástæðu til að hafa áhyggjur af slagkrafti þessara hugmynda. Þær eru rótgrónar.